碳中和专题报告:梳理产业低碳转型的政策脉络

2021-09-22 09:20:47 江苏省企业技术改造协会 52

一、 我国绿色产业政策体系的变迁

在碳达峰碳中和“30·60”目标下,我国实体产业低碳转型速度将显著加快。首先,在能源生产领域,以光伏、风能、氢能产 业为代表的清洁能源绿色产业将迎来蓬勃发展,煤炭、冶炼、石化等高耗能高污染传统能源产业面临落后产能淘汰退出或者 进行绿色转型;其次,在能源消费领域,随着对绿色低碳发展模式的支持和推进,工业、建筑、交通等领域也将迎来电气化 改造和绿色节能提效的技术改进;最后,在实现碳达峰碳中和“3060 目标”的过程中,固碳领域的前沿技术研发和商业化应 用推广有望在全面中和阶段加速。

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产业政策将成为低碳转型的重要驱动力。碳中和目标的实现离不开政策的引导和支持,当前我国政策在金融端和产业端同时 发力,其中绿色金融政策体系已经相对完善,在绿色信贷和绿色债券等方面有领先优势。绿色产业政策体系的构建仍处于初 级阶段,目前碳达峰行动计划仍未出台,细分产业政策部署也较为零散,但是未来随着具体行动计划的落地,我国也会加快 绿色产业政策体系的构建,各个细分领域政策的精细化程度也将进一步抬升。

1.1 历史脉络:从“经济增长”到“可持续发展”,从“行政手段”到“行政与市场化结合”

回顾我国绿色产业政策脉络,可大致分为四个阶段,政策基调从“经济发展为主”逐渐向“可持续发展”过渡,具体措施 从“行政手段为主”向“行政与市场化结合”转变。

第一阶段:重发展轻环保(1978-2001年)。1992年我国引入可持续发展理念,并在“九五”计划和《2010 年远景目标纲 要》中将可持续发展战略列为国家基本战略,但是该阶段中国处于建设初期,主要任务是经济增长和产业发展,对环境的重 视程度不足,产业政策以战略性政策为主,缺乏精细化的政策指导;内容上以污染物排放管制为主要目标,强调污染的末端 治理;执行方式上以行政手段为主,缺乏市场化的激励手段,社会主体参与积极性不高,政策效果相对有限。

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第二阶段:政策萌芽阶段(2002-2011年)。2002年中共十六大提出科学发展观,经济与环境协调发展问题被提上议程,“十 一五”规划(2006-2010年)首次提出了 “单位国内生产总值能耗降低 20%左右、主要污染物排放总量减少 10%”的量化 要求。该阶段中的绿色产业节能减排的管理模式逐渐由事后治理转向事前监督,政策以纲领性和命令型政策为主。

第三阶段:政策发展阶段(2012-2019)。2012年党的十八大首次将“绿色发展、循环发展、低碳发展”作为生态文明建设 的着力点,成为绿色化转变的开端。2016 年“可持续发展理念”被列为全面建成小康社会五大发展理念之一,这意味着中 国对环境保护的认识由“以解决经济发展的环境负外部性”的从属问题转变为“引领新的发展模式”的主动性战略 。十八 大以来的绿色产业政策将行政手段与市场化手段结合,在清洁能源发展方面以经济激励型政策为主,通过补贴等激励手段引 导社会绿色发展。

第四阶段:向碳中和目标迈进(2020 至今)。2020 年双碳目标提出后,我国绿色发展进入新征程,政策在金融和产业两端 均加码发力,其中产业政策体系仍然处于初级阶段,目前顶层行动计划仍未出台,细分领域产业政策相对分散。

1.2 政策体系:纲领性文件有待出台,细分领域政策相对零散

产业政策体系主要由纲领性政策和细分领域政策组成,纲领性政策从全局的角度出发对我国绿色产业的发展方向和发展目标 进行总体规划和部署,细分领域政策针对特定领域制定节能减排计划和目标。我国绿色产业政策的构建主要从十八大以后开 始,政策体系构建仍处于初级阶段,目前缺乏统筹型的行动计划,各个细分产业的政策部署也较为零散。

1. 纲领性政策

目前绿色产业的纲领性政策主要由“十四五”规划、《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》、和《绿 色产业指导目录(2019年版)》等组成,今年预期出台的 2030年碳达峰行动方案可能会成为未来制定产业政策的重要基础。

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第一,“十四五”规划中提出低碳转型、改善环境、提升生态稳定性和提升能效等绿色发展方式。在绿色转型方面,提出要 支持绿色技术创新,推进清洁生产,发展环保产业,推进重点行业和重要领域绿色化改造,推动能源清洁低碳安全高效利用, 发展绿色建筑。改善环境质量方面,提出开展污染防治行动,加强细颗粒物和臭氧协同控制,基本消除重污染天气,基本消 除城市黑臭水体,推进化肥农药减量化和土壤污染治理,重视新污染物治理等;提升生态系统质量和稳定性方面,强调山水 林田湖草系统治理,生物多样性工程,开展湿地生态保护治理,开展大规模国土绿化行动等。提升能效方面,提出实施国家 节水行动,推行垃圾分类和减量化、资源化,构建废旧物资循环利用体系等。

第二,《绿色产业指导目录(2019年版)》是我国绿色产业发展的主要依据。2019年 3月,发改委、自然资源部、生态环境 部等七部委联合印发《绿色产业指导目录(2019 年版)》,将绿色产业分为 6 大类别,该将成为各地区、各部门明确绿色产 业发展重点、制定绿色产业政策、引导社会资本投入的官方主要依据。

第三,2021年 2月国务院指出要建立健全绿色低碳循环发展经济体系,从生产、流通、消费、基础设施、技术等多方面提 出多个细分产业的纲领性要求。2021年 2月,国务院印发《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》(简 称《指导意见》),指出要建立健全绿色低碳循环发展经济体系。《指导意见》从生产、流通、消费、基础设施、技术几大方 面入手,对工业、农业、服务业、绿色物流、资源回收、绿色产品、低碳生活、城镇环境基础设施等细分产业作出统筹安排。

碳达峰行动方案有望成为未来产业政策出台的基础。2021 年 3 月,《政府工作报告》提出 “今年将制定 2030 年前碳排放 达峰行动方案”,该行动计划有望成为未来制定产业政策的重要基础。

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2. 细分领域政策

从碳中和的实现路径来看,我国绿色产业政策也可分为能源供应、产业转型和固碳三大领域。

能源供应主要是限制化石能源和发展清洁能源。一方面,政策支持水电、风电、太阳能、核电、氢能、生物质能、地热、海 洋能等在内的清洁能源产业发展;另一方面,对高排放和耗能高的行业制定控制型政策,以推动煤炭、冶炼、石化等传统高 耗能高污染行业落后产能淘汰退出或进行绿色转型。

我国清洁能源领域绿色产业政策重点在风电和光伏项目。与其他清洁能源政策相比,风电和光伏方面已经出台了具体的开发 建设政策和工作方案:2019 年 5 月国家能源局出台《2019 年风电项目建设工作方案》和《2019 年光伏发电项目建设工作 方案》,对风电和光伏发电开发建设工作提出具体要求,推动风电和光伏发电产业进入高质量发展的新阶段;2021年 4月国 家能源局颁布《关于 2021 年风电、光伏发电开发建设有关事项的通知(征求意见稿)》,该文件首次将“碳达峰、碳中和” 目标写进推动风电、光伏发电项目的总体要求中。

产业转型聚焦工业、建筑和交通三大领域。其中工业行业的政策较为庞杂,政策内容围绕三部分内容,一是绿色生产制造, 二是污染防治,三是加强资源综合利用;绿色建筑可分为绿色施工和绿色建材两大部分,施工方面,装配式建筑有望迎来政 策的加码支持,建材处于行业标准的规范阶段;绿色交通政策分为结构优化型政策、约束管理型政策和技术支持型政策三类, 其中结构优化型重点在鼓励绿色出行,约束管理型重视船舶排放和水域污染,技术支持型重点在新能源汽车的发展。

固碳领域分为技术固碳和生态固碳。技术固碳方面,CCUS 是目前唯一能够实现化石能源大规模低碳化利用的减排技术,未 来有广阔的发展空间。生态固碳始终在持续推进,未来随着科技手段的逐步成熟,我国绿化的精细化程度将显著提高,科技 手段融入生态固碳是大势所趋。

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二、 减少碳排放:调整能源结构,加快产业转型

2.1 能源供应:光伏、风电布局领先

能源结构调整是我国低碳转型的基础, 发展清洁能源是实现“30·60碳达峰碳中和”目标的重要手段。根据彭博新能源财 经(BNEF)的预测,中国的能源结构在“加速转型情景”下将发生颠覆性的变化:预计到 2050 年,中国的电能将占到终 端能源消费比重的 53%,其中,92%的电能将由光伏、风电、氢能、核能等为主的零碳能源提供。 当前我国光伏、风电布局领先全球,未来将成为我国最主要的清洁能源,因此下文主要介绍光伏和风电的相关政策。

1. 光伏

从上世纪 80 年代至今,我国光伏产业政策的发展经历了以下几个主要阶段:

1)1980-2008 年,我国政策对光伏产业的支持布局在宏观层面,市场推进缓慢。二十世纪 70 年代之后,国家部门发布了 《节约能源法》、《电力法》以及《大气污染防治法》等法规法律,提出支持广大农村地区的太阳能的开发与利用;1980 年 之后开始加大对光伏太阳能的政策:有关部门相继颁布《建筑节能“九五”计划和 2010 年规划》、《1996 —— 2010 年太 阳能发展纲要》、《资源节约与资源综合利用“十五”规划》与《中华人民共和国节约能源法》等政策文件。但是在 2008 年 之前,光伏产业政策大多限于宏观层面,涉及具体内容的细则不多,光伏市场推进缓慢。其中较为重要的产业政策为 2006 年 1 月 1 日开始实施的《可再生能源法》,该政策明确了支持和鼓励可再生能源的并网发电,并且提出了全网分摊、合理 上网电价与全额收购的三项原则。在此之后,又出台了针对可再生能源发展的相应规划,指出了可再生能源发展的指导思想 与中长期的发展目标。

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2)2009 年开始,我国颁布了一系列财政补贴措施以促进光伏产业的发展。第一,启动太阳能屋顶计划。2009 年 3 月, 财政部与住房和城乡建设部联合颁布了《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》和《关于加快推进太阳能光电建 筑应用的实施意见》,强调在可再生能源专项资金中,中央财政可以安排部分资金用于支持太阳能光伏应用在城乡建筑领域 的示范与推广,是促进光伏屋顶计划与 BIPV 应用的补贴计划,也是我国光伏市场的重要转折点。同年 9月下达第一批项目,中央财政的预算安排为 12.7 亿元人民币,正式启动国内太阳能屋顶计划。

第二,金太阳示范工程。2009 年 7 月我国 发布《关于实施金太阳示范工程的通知》,对并网光伏发电项目,原则上按光伏发电系统及其配套输配电工程总投资的 50% 给予补助;偏远无电地区的独立光伏发电系统按70%补助;太阳能光伏产业基础能力建设与光伏发电关键技术的产业化项目,予以适当的补助或者贴息。

3)2011年起,上网电价补贴成为光伏产业迅速发展的关键驱动力。上网电价补贴指政府部门与应用可再生能源发电的企业 或者个人签订合约,在合约期间内,发电者每次向公共电网输一度电,便能够得到相应的电价补贴。2011 年 8 月,发改委 发布《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》,确定了全国范围内的统一光伏发电标杆上网电价。2012 年 10 月, 国家电网发布《关于做好分布式光伏发电并网服务工作的意见》,确定了分布式光伏界定标准,明确表示为并网工程开辟绿 色通道。2013 年 7 月的国务院《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》提出,上网电价及补贴的执行期限原则上为 20 年。

4)2018年以来,我国光伏补贴进入下降阶段。2017 年 12 月,发改委发布《关于 2018 年光伏发电项目价格政策的通知》 提出 2018年 1月 1日起投运的、采用“自发自用、余量上网”模式的分布式光伏发电项目,全电量度电补贴标准降低 0.05 元,即补贴标准调整为每千瓦时 0.37元(含税)。采用“全额上网”模式的分布式光伏发电项目按所在资源区光伏电站价格 执行。

2018 年 5月 31日,能源局发布《关于 2018年光伏发电有关事项的通知》,即“531”新政,再度下调分布式光伏发电度电补贴标准,新投运的、采用“自发自用、余电上网”模式的分布式光伏发电项目,全电量度电补贴降低 5分,补贴标 准由每千瓦时 0.37 元调整为 0.32 元,采用“全额上网”模式的分布式光伏发电按普通电站管理。2019 年的《关于完善光 伏发电上网电价机制有关问题的通知》与 2020 年的《关于 2020 年光伏发电上网电价政策有关事项的通知》再度降低分布 式光伏补贴标准。

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5)2021年之后,分布式光伏正式进入平价上网阶段。2021年 4月,《关于 2021年新能源上网电价政策有关事项的通知(征 求意见稿)》表示,2021 年纳入当年中央财政补贴规模的新建户用分布式光伏全发电量补贴标准为每千瓦时 0.03 元,2022 年起新建项目不再补贴,分布式光伏正式进入平价上网阶段。 提升光电转换率和电网基础设施升级改造是未来的政策方向。随着光伏发电成本持续下降,未来光伏产业的发展方向从成本 控制向更高的光电转换率迈进,这对太阳能电池的制造技术提出了更高的要求。除此之外,光伏发电存在波动大电性能不稳 等问题,因此需要更加智能化的电网基础设施加以匹配,电网的升级改造是未来趋势。预计未来我国光伏产业政策会向上述两大方面倾斜。

2. 风电

我国风电产业的发展及政策变化主要经历了以下四个阶段:

1)早期探索阶段(2004 年以前):风电产业发展主要通过引进和吸收外海技术,政策主要集中在资金支持上。“九五”和 “十五”期间,政府组织实施“乘风计划”、国家科技攻关计划,国债项目和风电特许权项目,支持建立了首批 6 家风电整 机制造企业,进行风电技术的引进和消化吸收,其中部分企业掌握了 600kW 和 750kW 单机容量定桨距风电机组的总装技 术和关键部件设计制造技术,初步掌握了定桨距机组总体设计技术,实现了规模化生产,迈出了产业化发展的第一步。

2)快速成长阶段(2005-2010 年):政策鼓励促进行业发展,风电行业进入大规模开发应用阶段。该阶段我国开始出台一 系列鼓励风电开发的政策,解决了行业发展的部分障碍,风电开发规模和本土设备制造能力迅速提升,产业实现快速发展。 在规划文件方面,2006年,我国实施《可再生能源法》,对可再生能源的支持提高到立法高度,极大地促进了风电产业的发展。财政补助方面,2008年财政部发布《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》,对满足支持条件的风电设备生产制造企业的首 50 台风电机组,中央财政将按600 元/kW 的标准予以补助,补助相当于成本的 10%。

税收优惠方面,2008 年 发布《关于公布公共基础设施项目企业所得税优惠目录(2008 年版)的通知》指出,风电企业享受所得税三免三减半的优惠; 发布的《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》指出,对利用风力生产的电力实现的增值税实行即征即退 50% 的政策。2其他政策方面,“十一五”期间,国家科技支撑计划立项,支持“大功率风电机组研制与示范”重大项目,规划了 风电整机成套设备、关键零部件、海上风电、标准规范体系等 4个主要研究方向,直接推动了中国风电配套产业链及其产品 创新机制的建立、发展和完善。

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3)规范整合阶段(2011-2013年):风电投资开发过热,政策规范行业发展。风电产业发展过快导致了电网建设滞后、质量 难以保证和产能过剩等一系列问题,政策也开始相应的做出调整,对行业的过热发展进行规范和整治。2011 年,能源局开 始收紧风电审批权,并下发《关于“十二五”第一批拟核准风电项目计划安排的特急通知》,量化各地新建风电指标,标志 着风电产业开始控制开发节奏。同年,中国相关部门表示,已经取消风电整机厂的补贴,产业进入整合阶段,新增装机开始 下降。

4)高质量发展阶段(2014 年至今):行业迎来高质量发展,多措并举消纳新能源。在经历了行业的调整洗牌后,风电行业 的过热发展得到了抑制,发展模式从重规模、重速度、重装机向重效益、重质量、重电量转变。2014 年,国务院办公厅关 于印发《能源发展战略行动计划(2014-2020 年)的通知》,提出要提高可再生能源利用水平,加强电源与电网统筹规划,科学安排调峰、调频、储能配套能力,切实决弃风、弃水、弃光问题。2016年,《风电发展“十三五”规划》,提出到 2020 年, 有效解决弃风问题,三北地区全面达到最低保障性收购利用小时数的要求,建设重心由三北地区向中东部和南部地区转移。

双碳目标提出和“十四五”规划出台后,我国风电产业再度迎来景气向上阶段。但是目前风电行业仍面临以下问题,未来政 策有望相应推进:一是风电行业仍面临并网消纳的制约,电力系统的升级优化是未来方向;二是海上风电面临国家补贴即将 退出的压力,未来需要探索快速降本的前沿技术,同时,沿海省份对于未来海上风电的地方补贴政策可以期待。

2.2 产业转型:聚焦工业、建筑、交通三大领域

1. 工业

工业是我国能源消耗最大的领域,能源消费和温室气体排放占全国的比重约为 70%,是我国低碳转型的关键环节。目前, 我国工业低碳转型的纲领性政策主要有《中国制造 2025》、《工业绿色发展规划(2016-2020 年)》和《绿色制造工程实施指南 (2016-2020 年)》三份文件,其中《中国制造 2025》明确提出要遵循绿色发展的思路,其余两份政策文件是对《中国制造 2025》的落实。

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《工业绿色发展规划(2016-2020 年)》对工业绿色转型的路径进行细化部署,根据该份文件,工业绿色发展主要有三大措施, 一是绿色生产制造,二是污染防治,三是加强资源综合利用

第一,绿色生产制造意味着提升能效,节约能耗。《工业绿色发展规划(2016-2020 年)》中提出了提升能效的 6 大措施,分 别是:(1)重点行业系统改造。例如钢铁行业实施高温高压干熄焦等技术改造,有色行业实施新型结构铝电解槽等技术改造。 (2)通用设备改造,例如电机系统实施永磁同步伺服电机等。(3)余热余压高效回收利用。(4)煤炭清洁高效利用。(5) 园区系统节能改造,例如开展风电、太阳能等分布式能源和园区智能微电网建设等。(6)能效领跑者引领行动,发布领跑者 企业名单,引导企业实施节能技术改造。

第二,推进重点区域、行业的污染防治工程。(1)重点区域、重点流域清洁生产水平提升行动,在京津冀、长三角、珠三角 等重点区域,长江、黄河、珠江等重点流域实施污水重点行业清洁生产水平提升行动;(2)特征污染物削减,围绕重点行业, 削减发挥性有机物、持久性有机物、重金属等污染物;(3)推广绿色基础制造工艺;(4)中小企业清洁生产计划;(5)工业 节水专项行动,围绕重点行业实施节水治污改造工程。

第三,加强资源综合利用。(1)大宗工业固体废物综合利用行动,推进冶炼渣及尘泥、化工废渣、尾矿等综合利用,制定到 2020 年磷石膏利用率 40%、粉煤灰利用率 75%的目标。(2)再生资源综合利用,应用和推广稀贵金属成分快速检测、多金 属综合回收利用等重大关键技术装备,制定到 2020 年主要再生资源利用率达到 75%的目标。(3)区域资源综合利用行动, 在老工业基地建立示范基地和示范项目。

《绿色制造工程实施指南(2016-2020年)》是重点在制造业的绿色转型,是工业绿色发展的重要一环。文件总体内容与《工 业绿色发展规划(2016-2020年)》相近,对各项行动或计划的目标设置更加具体,对涉及的细分领域、工艺、设备描述更加 具体,可操作性更强。

但是,工业领域绿色转型政策的效果缺乏评价体系,部分指标的完成进度有待确定。目前,工业绿色发展政策的实施效果还 未公布官方数据。2020 年 1 月 10日,工信部透露 2016-2019年我国规模以上企业单位工业增加值能耗预计下降 15.6%, 已经完成“十三五”工业节能进度目标。2020 年 10 月 21 日,生态环境部负责人在国新办新闻发布会上表示,截至 2019 年末,碳排放强度比 2015 年下降 18.2%,提前完成了“十三五”约束性目标。

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整体来看,我国工业领域的绿色转型政策遵循自上而下的构建思路,鼓励地方政府结合自身的产业机构开展“一地一策” 的实施模式,重点聚焦京津冀、长三角、珠三角、东北等重工业地区。但是目前我国工业领域的低碳转型政策仍然相对零 散,缺乏最新的顶层设计文件和政策效果的评价,且缺乏数字化助力工业转型的政策引导。展望未来政策方向,我们认为 工业领域作为绿色转型的重点领域,有望迎来更加统一、标准的政策设计,同时,在科技创新的背景下,鼓励数字化产业 发展以推动传统工业领域转型的相关政策也可以期待。

2. 建筑

我国绿色建筑发展经历了 2003-2012年的探索阶段、2013-2015年的深化阶段以及 2016年至今的推广阶段。期间政策出台 从战略性部署、到发布评价标准、再到量化标准循序渐进推进。

1)2003-2012年的探索阶段,政策聚焦法律基础和绿色建筑标准的制定。具体来看,2003年《节约能源法》首次将绿色建 筑列入法律,为绿色建筑提供了法律依据。《节约能源法》要求房地产开发企业应该将所售房屋的节能措施等信息予以明示。 绿色建筑的评价标准是绿色建筑发展的重要依据,其中 2006年第一版《绿色建筑评价标准》对明确了绿色建筑的定义,执行了住宅建筑和公共建筑的标准,标志我国绿色建筑正式起航。

《绿色建筑评价标准》对绿色建筑的定义进行明确,指在建 筑的全寿命周期内,最大限度地节约资源(节能、节地、节水、节材)、保护环境和减少污染,为人们提供健康、适用和高 效的使用空间,与自然和谐共生的建筑。具体内容上,《标准》将建筑分为住宅建筑和公共建筑两大类,分别从室外环境、 节能 能源利用、节水与水资源利用、节材与材料资源利用、室内环境质量和运营管理六大方面进行评估。2007年,住建部 根据《绿色建筑评价标准》以及地方标准发布了《绿色建筑评价标识管理办法》,对公共与民用建筑进行一星级、二星级和 三星级的标识认定和申报,以方便后续管理。

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2)2013-2015年的深化阶段,政策制定了更加细化的发展标准。2013年,国家首次出台了强制节能标准,对未来提出了 量化目标,标志着我国绿色建筑发展进入深化阶段。同年,发改委与住建部联合发布《绿色建筑行动方案》,对“十二五” 期间的建筑发展提出了目标:城市及乡镇的所有新建建筑都要强制执行绿色建筑能源节约标准,并完成新建绿色建筑 10 亿平方米;

到 2015年末,20%的城镇新建建筑达到绿色建筑标准要求;对于现有的建筑要进行节能改造,完成北方采暖地区 既有居住建筑供热计量和节能改造 4亿平方米以上,夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造 5000万平方米,公共建筑和公共 机构办公建筑节能改造 1.2 亿平方米;推进可再生能源建筑规模化应用,到 2015 年末,新增可再生能源建筑应用面积 25 亿平方米,示范地区建筑可再生能源消费量占建筑能耗总量的比例达到 10%以上;提出加大政策激励,对达到国家绿色建 筑评价标准二星级及以上的建筑给予财政资金奖励。

3)2016年至今的推广阶段,政策开始覆盖到建筑全领域和全产业链。2016年“十三五”规划建议出台后,2017年住建部 发布《建筑节能与绿色建筑发展“十三五”规划》,制定了绿色建筑 2020 年的量化标准,意味着绿色建筑进入推广阶段。

第一,文件强调实施全领域、全产业链的的绿色建筑发展,在逐步实现东部地区省级行政区域城镇新建建筑全面执行绿色建 筑标准的基础上,要求中部地区省会城市及重点城市、西部地区省会城市新建建筑强制执行绿色建筑标准,实现绿色建筑集 中连片推广;到 2020年,城镇新建建筑中绿色建材应用比例超过 40%;城镇装配式建筑占新建建筑比例超过 15%。第二, 提升既有建筑节能水平,包括北方既有居民建筑的节能改造、老旧小区的改造、公共建筑能效提升、推进农村建筑节能等。 第三,推进可再生能源建筑的应用,包括太阳能光伏建筑、浅层地热能建筑、空气热能建筑等。2020年 11月,在住建部起 草了《“十四五”建筑节能和绿色建筑发展规划<征求意见稿>》,延续“十三五”规划的布局思路,新增超低能耗建筑、建筑 领域能源消费总量、建筑用能电气化三个指标,绿色建筑未来的发展方向进一步明确。

从发展方向来看,绿色建筑可分为绿色施工和绿色建材两大部分:施工方面,政策将重点支持装配式建筑的蓬勃发展;建 材方面,政策制定仍处于行业标准的规范阶段。具体来看:

1)绿色施工重点支持装配式建筑发展

装配式建筑有助于实现整个建筑周期的低碳减排。装配式建筑为一种由工厂生产构件、在施工现场组装而成的建筑,相比传 统工程建造模式,装配式建筑能有效缩短建筑工期,且更加节能环保,主要原因在于装配式建筑能减少返工、误工带来的材 料浪费,其规模化、集约式生产方式亦能够有效节约耗材、降低能耗并减少建筑废弃物,此外建筑施工过程中机械化的安装 方式亦能减少噪声、废物、废水排放,实现整个建筑周期节能环保、低碳排放。

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在此背景下,我国自 2013 年起持续出台政策强调大力推广装配式建筑,未来领域仍有广阔的发展空间。2013 的《绿色建 筑行动方案》提出推广适合工业化生产的预制装配式混凝土、钢结构等建筑体系,加快发展建设工程的预制和装配技术,提 高建筑工业化技术集成水平;2016 年以后,中央层面关于装配式建筑的政策文件密集出台,对装配式建筑发展规划、标准 体系、工程质量、产业链管理等方面要求予以明确,2017年《“十三五”装配式建筑行动方案》中提出,到 2020年全国装 配式建筑占新建建筑面积比例达 15%以上;2020年,《“十四五”建筑节能和绿色建筑发展规划<征求意见稿>》将装配式建 筑面积占比从 15%进一步提高到 30%。

2)绿色建材面临行业标准的重新规范

绿色建材是绿色建筑发展的另一重要方向,目前我国绿色建材面临的主要问题是“劣币驱逐良币”,利用先进工艺生产的材 料可能由于成本的增加难以获得下游的认可,进而导致难以在市场中推行,因此绿色建材的发展与应用离不开政策的规范。 对此工信部、住建部等部门也陆续出台政策,对绿色建材行业的评价和认证加以规范,具体政策包括《促进绿色建材生产和 应用行动方案》、《绿色建材评价标识管理办法》、《绿色建材评价标识管理办法实施细则》等。

以防水行业为例,在建筑防水材料良莠不齐、国家推行绿色环保发展理念背景下,防水行业提标成趋势。2019 年住建部发 布《建筑与市政工程防水通用规范》征求意见稿,提出不同使用环境下防水设计工作年限,包括屋面不低于 20 年、外墙不 低于 25年、室内工程不低于 15年、地下工程不低于工程结构设计工作年限等。2021年 5月,成都关于提升新建商品住宅 建设品质的技术规定《征求意见稿》,要求防水质保由 5年提升至 10年,禁用热熔型 SBS 防水卷材、溶剂型建筑防水涂料; 6 月苏州发文要求轻质隔墙应采取整体防水措施,各地防水提标渐成趋势。

3. 交通

交通运输领域的节能减排工作主要有三方面,一是结构性节能减排,二是管理型节能减排,三是技术节能减排。结构性节能 减排旨在优化交通运输结构,发挥不同运输方式的比较优势和组合效率;管理性节能减排是指推动节能减排尤其是污染物防 治的监管执法工作;技术性节能减排主要是支持使用新能源、清洁燃料的交通工具,以及在交通运输领域推广其他低碳节能 技术。相应的,我国绿色交通领域的产业政策可分为结构优化型政策、约束管理型政策和技术支持型政策,在经济转型升级 的背景下,技术支持型政策是未来的主要方向。

1)结构优化型政策:包括绿色交通标准、推进绿色交通发展以及提倡绿色出行

2013 年《国家新型城镇化规定(2014—2020)》对交通基础设施做出了绿色低碳和信息化的发展要求,具体从四个方面进 行部署,一是加快节能环保交通运输装备应用;二是加快集约高效交通运输组织体系建设;三是加快交通运输科技创新与信 息化发展;四是加快绿色循环低碳交通运输管理能力建设。2016年 12月交通运输部颁布《绿色交通标准体系(2016年)》, 对绿色交通的节能减碳、污染防治、资源循环利用等制定了相应的统一标准和监测评定规定,建立了全国统一的绿色交通标 准体系。

近年来,国家先后颁布了《绿色出行行动计划(2019-2022年)》和《绿色出行创建行动方案》,对绿色出行进行具体部署。《绿色出行行动计划(2019-2022 年)》(以下简称“《行动计划》”)提出构建完善综合运输服务网络,构建以铁路、高速公 路为骨干,普通公路为基础,水路运输为补充,民航有效衔接的多层次、高效便捷的城际客运网络;提升公共交通服务品质, 改善公共交通的供给质量;实施差别化交通需求管理,降低小汽车的使用强度,加强信息化管理;提升绿色出行装备水平, 包括绿色车辆规模化应用,加快充电基础设施建设等;培育绿色出行文化,加大绿色出行宣传力度,完善公众参与机制。《绿 色出行创建行动方案》在《行动计划》的基础上制定了多个量化指标,例如绿色出行比例达到 70%以上,绿色出行服务满意率不低于 80%,重点区域新能源和清洁能源公交车占所有公交车比例不低于 60%,超大、特大城市公共交通机动化出行 分担率不低于 50%,大城市不低于40%,中小城市不低于30%等。

2)约束管理性政策:重视船舶排放和水域污染

该类政策通常囊括在纲领性政策中,单独发布的政策主要包括 2015年《船舶与港口污染防治专项行动实施方案(2015-2020 年)》、《珠三角、长三角、环渤海(京津冀)水域船舶排放控制区实施方案》和 2021 年的《内河航道绿色建设技术指南》 等。其中《珠三角、长三角、环渤海(京津冀)水域船舶排放控制区实施方案》是我国首次设立船舶排放控制区,规定在珠 三角、长三角、环渤海水域的污染防控重点区域,船舶在此区域内航行、停泊、作业产生的污染排放将受到严格监管。

3)技术支持性政策:新能源汽车为发力重点。

过去 10年我国迅速成长为全球最大的电动汽车市场,政策支持是最大的驱动力。其中,纲领性的发展规划明确了新能源汽 车的发展路径和目标。2012 年国务院出台《节能与新能源汽车产业发展规划(2012-2020 年)》,明确新能源汽车发展的技 术路线和目标,要求以纯电驱动为新能源汽车发展和汽车工业转型的主要战略取向,重点推进纯电动汽车和插电式混合动力 汽车产业化。2020年,国务院再度下发《新能源汽车产业发展规划(2021—2035年)》,明确到 2025 年,新能源汽车新车 销售量达到汽车新车销售总量的 20%左右,到 2035 年纯电动汽车成为新销售车辆的主流,公共领域用车全面电动化。

从具体措施来看,我国新能源汽车行业发展的政策框架由以下几个方面构成:第一,最主要的驱动力来自于财政补贴。2009 年发布的《十城千辆节能与新能源汽车示范推广应用工程》计划通过财政补贴,用 3年左右的时间,每年发展 10个城市, 每个城市推出 1000辆新能源汽车开展示范运行,力争使全国新能源汽车的运营规模到 2012年占到汽车市场份额的 10%。 2010 年《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》明确表示对满足支持条件的新能源汽车,按 3000 元/千瓦时给予 补助。插电式混合动力乘用车最高补助 5万元/辆;纯电动乘用车最高补助 6万元/辆,正式开启我国新能源汽车补贴的大幕。

第二,税收调节起到重要辅助作用。2014 年《关于免征新能源汽车车辆购置税的公告》规定对购置的新能源汽车免征车辆 购置税,由工业和信息化部、国家税务总局通过发布《免征车辆购置税的新能源汽车车型目录》实施管理。第三,各地占比 指标一定程度上确保了产业的平衡同步发展。政策会针对各地情况,制定新能源汽车占比的指标。2015 年《新能源公交车 推广应用考核办法(试行)》规定了每年新增及更换的公交车中新能源公交车比重:(1)北京、上海、天津、河北、山西、江苏、浙江、山东、广东、海南分别达到 40%、50%、60%、70%和 80%;(2)安徽、江西、河南、湖北、湖南、福建分 别达到 25%、35%、45%、55%和 65%;(3)其他省(区、市)分别达到 10%、15%、20%、25%和 30%。

总体而言,新能源汽车补贴退坡后,基础设施建设是未来发展方向。2015年国家发布的《关于 2016-2020 年新能源汽车推 广应用财政支持政策的通知》,对纯电动汽车、插电式混合动力汽车和燃料电池汽车实行补贴政策,并逐年降低补贴标准, 2017-2020年,除燃料电池汽车外,其他新能源车型补贴标准都实行退坡,2017-2018年补贴标准在2016年基础上下降20%, 2019-2020 年补贴标准在 2016年基础上下降 40%,2020年以后补贴政策将完全退出。目前我国补贴政策延期至 2022年, 但是行业内生动力在不断加强,对政策的依赖度也显著降低,行业进入快速发展阶段。展望未来政策方向,新能源汽车的渗 透率的提升取决于充电桩、充电停车场等基础设施的推进,政策可能更多的引导资金向充电/换电基础设施布局。

三、 增加碳吸收:CCUS 具备潜力,生态固碳稳步推进

增加碳吸收是实现碳中和的另一主要路径,主要手段包括技术固碳和生态固碳。技术固碳是指碳捕集、利用与封存技术 (Carbon Dioxide Capture,Utilization and Storage,简称 CCUS 或 CCS)。CCUS 是指将二氧化碳从排放源中分离后收集 起来,并用各种方法使用或者储存以实现二氧化碳减排的技术过程,是目前唯一能够实现化石能源大规模低碳化利用的减排技术。生态固碳是指通过植树造林、森林管理、植被恢复等措施,利用植物光合作用吸收大气中的二氧化碳,并将其固定在 植被和土壤中,从而减少温室气体在大气中浓度的过程、活动或机制。

1. 技术固碳(CCUS)

目前我国 CCUS 领域的支持政策主要包括了 2011-2019 年相关部门出台的一系列路线图与专项规划,具体来看:

2011 年《中国碳捕集、利用与封存技术发展路线图研究》首次初步明确了中国 CCUS 技术的定位、目标和研究重点。 提出了各阶段应优先开展的研发与技术示范的建议,为明确当时形势下 CCUS 技术的发展重点和方向以及开启 CCUS 示范工作起到了至关重要的作用。

2013年《“十二五”国家碳捕集利用与封存科技发展专项规划》为我国 CCUS 示范项目的开展提供了技术支持,同年 发改委联合多部门正式颁布推动 CCUS 试验示范项目的通知,包括:《关于推动碳捕集、利用和封存试验示范的通知》、 《关于加强碳捕集、利用和封存试验示范项目环境保护工作的通知》等。 2016 年 6月,原环保部针对 CCUS 项目存在的环境风险出台了《二氧化碳捕集、利用与封存环境风险评估技术指南(试 行)》,提出了 CCUS 环境风险防范措施和环境风险事件的应急措施,加强了对二氧化碳捕集、运输、利用和封存全过 程中可能出现的各类环境风险的管理。

2019年最新版《中国碳捕集、利用与封存技术发展路线图(2019)》是当前我国技术固碳发展的纲领性文件。《路线图》 是在对 2011 年版路线图评估的基础上,结合 CCUS 技术发展现状,重新评估了 CCUS 技术成熟度、确定了技术发展 新目标和细化了相关指标并优化评估方法,全面、客观、科学地评估和预测了我国 CCUS 技术发展路线和趋势。除此 之外,2019版路线图为我国技术固碳制定了具体目标,分别设置了 CCUS 关键技术环节至 2025、2030、2035、2040 和 2050 的阶段性目标,例如目标到 2050 年我国二氧化碳利用封存量达到 80000 万吨/年。

目前我国 CCUS 各技术环节均取得了显著进展,部分技术已经具备商业化应用潜力,但是在部分环节仍然面临瓶颈。在捕 集技术方面,第一代碳捕集技术发展渐趋成熟,瓶颈为成本和能耗偏高、缺乏广泛的大规模示范工程经验;第二代技术(如 新型膜分离技术、新型吸收技术、新型吸附技术、增压富氧燃烧技术等)仍处于实验室研发或小试阶段,技术成熟后其能耗 和成本会比成熟的第一代技术降低 30%以上,2035年前后有望大规模推广应用。输送技术方面,罐车运输和船舶运输技术 已达到商业应用阶段,管道输送尚处于中试阶段,目前海底管道输送 CO2 的技术缺乏经验,在国内尚处于研究阶段。利用 与封存技术方面,在燃烧后 CO2 捕集系统与化工转化利用装置结合方面仍存在一些技术瓶颈尚未突破。

整体来看,我国 CCUS 还缺乏系统性的政策支持和标准体系,在基础设施建设、成本控制等方面有待提升。展望未来 CCUS 政策方向,我们认为可能从以下几方面入手,一是进一步明确面向碳中和目标的 CCUS 发展路径;二是完善 CCUS 的标准 规范体系;三是完善激励政策,支持具有高附加值的新型 CO2 利用技术研发,引导能源相关企业及低碳投融资机构参与 CCUS 项目;四是开展大规模CCUS 示范与产业化集群建设,以进一步降低成本。

2. 生态固碳

生态固碳是一项持续性任务,我国在科学绿化方面一直持续推进,十九大后政策力度不断加大。2018 年我国出台《关于积 极推进大规模国土绿化行动的意见》,表示要积极推进大规模国土绿化行动的意见,对生态环境制定了多项目标,包括到 2020 年,生态环境总体改善,生态安全屏障基本形成。森林覆盖率达到 23.04%,森林蓄积量达到 165亿立方米,每公顷森林蓄 积量达到 95 立方米,主要造林树种良种使用率达到 70%,村庄绿化覆盖率达到 30%,草原综合植被盖度达到 56%,新增 沙化土地治理面积 1000 万公顷。

2021 年国务院办公厅印发《关于科学绿化的指导意见》,提出了 14 项工作,具体包括科学编制绿化相关规划、合理安排绿 化用地、合理利用水资源、科学选择绿化树种草种、规范开展绿化设计施工、科学推进重点区域植被恢复、稳步有序开展退 耕还林还草、节俭务实推进城乡绿化、巩固提升绿化质量和成效、创新开展监测评价。 未来随着科技手段的逐步成熟,我国绿化的精细化程度将显著提高,科技手段融入生态固碳是大势所趋。

四、 风险提示

1)绿色产业政策制定或落实不及预期,绿色产业发展受阻;

2)宏观经济下行超预期,上市公司企业盈利将相应遭受负面影响;

3)金融监管以及去杠杆政策加码超预期,市场流动性将面临过度收紧甚至信用危机的爆发。


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